特朗普終於出手了：外界預料的兩個最嚴厲制裁沒有了

1 美國的制裁來了 沒有超出外界預期

今天（5月29日）美國總統特朗普在白宮玫瑰園舉行記者會上宣佈，他將下令取消美國對香港的特殊貿易地位，並將對中國、香港官員實施制裁。他還表示，美國將與世界衛生組織“切斷關係”。

特朗普表示，北京“讓香港的自由窒息，完完全全地窒息”，這是“香港、中國和全世界人民的悲劇”。他形容，中國推行港版《國安法》是違反《中英聯合聲明》，“《基本法》本來還會持續27年”。

看來，特朗普除了表達憤怒，也無可奈何。在憤怒之餘，他指出，“我今天宣佈的決定將影響到我們與香港達成的全面協議，從引渡條約到出口管控和技術。我們將採取行動，取消香港作為中國其他地區以外的一個單獨的海關和旅遊地區所享有的優惠待遇。”

特朗普說，美國還將“採取必要行動”，制裁涉嫌侵害香港自由的中國與香港官員。

他還就知識產權盜竊議題譴責中國。他誓言保護美國知識產權和供應鏈完整，將對某些中國公民實行簽證限制。此前有美媒報道，美方擬取消與“軍方有直接聯繫”的數千名中國留學生簽證。

在新冠疫情方面譴責一通後，特朗普宣佈美國將退出世界衛生組織，將經費轉移至其他機構。他指責“世衛組織已經完全被中國控制”。這並不令人驚訝，外界對此早有預料。

令外界詫異的是，特朗普在講話中，未提及制裁細節。他只提到：“我們的舉措會是強有力的，具有重大意義。”

還有一個細節值得關注，當日的記者會延遲了50分鐘召開，只持續了約8分鐘，沒有接受記者提問。這表明特朗普在如何兌現此前發出的制裁警告上的猶豫不決和左右為難。當日較早前，特朗普在社交媒體推特上發佈了一則只含一個英文單詞與感嘆號的推文：“中國！”

記者會前，新華裔看到美媒轉引美國政府官員的話說，5月29日聲明的細節仍在變化之中；特朗普也有可能會發表其他與中國有關的聲明，但他不太可能宣佈美國將對中國官員實施制裁，或退出他今年早些時候談判達成的美中貿易協議。

此前，5月27日美國負責東亞與太平洋事務的助理國務卿史達偉（David Stilwell）在記者會上，一方面說美國的制裁範圍很廣，一方面又強調，美國將盡力確保香港人民不受負面影響。

你看，一邊是北京下重手，一邊是美國撂狠話。但是，特朗普出手並沒有像他此前警告的那麼嚴厲。外界此前預料的兩個最嚴厲制裁沒有了！

香港問題會否成為美國口中的“雞肋”，或燙手的山芋？

2 外界預料的嚴厲制裁之一沒有了：取消香港的獨立關稅區地位

中國通過港版國安法之後，美國國務卿蓬佩奧立即向美國國會報告，表示香港不再擁有自治，美國可能取消香港特殊待遇。蓬佩奧在其聲明中提到，有關1992年的《香港政策法》，如香港被確認其自治狀態與中國其他地區無異，美國總統可授權行政部門取消香港的獨立關稅區地位，並且終止中國通過香港取得美國敏感科技技術的渠道。

在去年香港爆發暴亂之時，特朗普於11月簽署了《香港人權與民主法案》，將每年評估香港的自治情況，決定是否繼續讓香港享有特殊地位。所以，蓬佩奧稱，現在將由總統特朗普決定是否或者如何終止香港目前享受的特殊經濟待遇。美媒引述消息指出，蓬佩奧提交的證書不會自動觸發白宮採取行動，總統特朗普最快週五（5月29日）決定下一步行動。

香港目前擁有獨立關稅區地位，該地位一旦取消，意味著美國可以對香港限制出口，施加關稅，香港可能變成和中國內地其他大都市沒太大差異的城市。

但是，首先需要廓清的概念是，獨立關稅區（Separate customs territory）源自WTO的前身關稅暨貿易總協定（GATT）制定時，為未獲得獨立的殖民地而設置，起初有30多個非主權政治實體，隨著殖民地國家相繼獨立，世貿組織框架下現存的獨立關稅區有臺澎金馬、香港、澳門和歐盟。這個獨立關稅區的地位是世貿組織賦予的，並由香港特區《基本法》保障。這種國際公認的地位，並不是任何一個國家給予的，也不能被某一個國家任意廢止，是否取消美國說了不算，美國能做的充其量是單方面不再視香港為獨立關稅區。

如果美國決意要取消香港的獨立關稅區地位，需要在世貿組織的框架下進行。如此則不僅需要盟友的支持，還需要獲得足夠多的國家支持，它需要證明香港在“對外貿易關係和參與WTO事務上不再享有完全的自治權”。這意味著美國可能在WTO制度框架內與中國進行新一輪博弈。

美國對此心知肚明，所以特朗普撇開了香港獨立關稅區的議題，只是宣佈取消美國對香港的特殊貿易地位。這實際上是美國能做到的。撤消香港在美國法例下享有的關稅優惠，這可能是美方目前所能夠採取的制裁措施之一。

香港失去特別關稅優惠後，出口美國的港貨，將承受與中國貨相同的關稅，所影響的是香港與美國之間的進出口貿易。

但是，香港和美國年度商品+服務貿易量約670億美元，規模有限，而且香港是逆差方。香港工業貿易處的數字顯示，香港2017年出口到美國的本地生產產品總值只有約34.6億港元，折算為4.46億美元。香港很少產品依賴對美出口，所以美國的貿易制裁對香港出口影響微不足道。

相反，美國是順差方。根據美國統計局的數據，香港與美國之間商品貿易額在380億美元左右，而美國對香港貿易順差高達334億美元。美國對香港保持著最大單一國家或地區順差，在美國貿易體系中十分難得。此外，香港是美國第9大出口市場、第6大農產品出口市場、第3大酒類出口市場、第4大牛肉出口市場。此外，香港有超過1300家美國公司和8萬多名美國國民，他們跟香港利益息息相關。

如果美方取消香港的關稅優惠，對香港轉口貿易有所影響，從而一定程度影響到中國經由香港轉口到美國的這一塊。2017年的數據顯示，中國產品經香港轉口到美國的貿易額為2775億港元，折算357.8億美元；相對地，美國產品經香港轉到中國的則是732億港元，折算94.4億美元；兩國經香港轉口的貿易貨品規模為3507億港元，折算452億美元，僅為佔香港同年商品進出口貿易的4.3%。

上述幾組數字讓外界很容易就能評估：美國取消香港關稅優惠究竟對誰的影響更大？

當然，美國的經濟制裁可能打擊香港零售業。由於香港商品價格較為便宜，提高關稅後，香港零售業會失去對內地遊客的吸引力。但這一影響跟香港陷入持續的暴力衝突對商業的打擊相比，顯得微不足道。

有一個值得關注的問題，按照美國1992法案，香港可以較容易取得美國科技。如即美國的制裁擴大到科技領域，香港的電信和科技公司會因美中在高科技貿易上的限制而受到負面影響，同時美國也會堵塞“中國通過香港取得美國敏感科技技術的渠道”。從實際意義上看，近5年來，美國/歐盟的科技產品出口到香港已經很嚴格了，再嚴加控制已無大的實質性影響。

總的來說，美國取消對香港的關稅優惠可能對香港產生的負面影響，主要是心理層面，可能會削弱外國公司對香港的信心。但是，經歷過“佔中”和去年幾個月動盪、暴力和不確定性年，人們反而覺得，持續的社會動盪對市場信心的打擊要大得多。投資者會自己去評估長期潛在投資環境，包括政治、經濟的穩定性，以及對正常運營和盈利的預期。也會觀察、評估港版國安法在未來是否有助於維護“一國兩制”的原則，恢復社會穩定，恢復香港法治。這對於投資者的信心才是至關重要的。

3 美議員提出的最嚴厲制裁沒有了：切斷中資行對國際銀行的金融連接

由於中國內地金融體系還未完全開放，因此香港對中國內地最重要角色是國際金融中心。一旦美國製裁香港，中國面臨的衝擊，金融大於貿易。

信心是金融市場的重要支柱，對香港實施金融制裁，最為重要的是動搖投資者對香港的信心。

所以，香港問題專家更專注制裁對香港金融中心地位的影響。畢竟香港對大陸的重要的意義主要在金融上，特別是在資金的國際往來方面。

**在國際融資方面，香港是大量中國企業上市融資的目的地。**截至2019年10月份，在港交所掛牌的中資上市公司達1200多家，累計募集資金超過6萬億港元，摺合7740億美元。在香港上市的公司中，中資股的市值合計26萬億港元，摺合33540美元，是美國上市中資股總市值的2.8倍。這既促進了內地企業的發展，加速內地企業跟國際接軌；又促進了香港的繁榮，進一步鞏固了香港的國際金融中心地位。

中央政府還多次在香港發行人民幣國債。

**在人民幣國際化方面，香港扮演了重要角色。**香港是全球最大、國際領先的離岸人民幣中心，全球首個開展人民幣業務的地區。香港發揮資金可自由流動的優勢，成為內地各種資本賬戶開放措施的試驗場，從而成為境外人民幣業務、QDII、QFII、滬港通、深港通、債券通、基金互認等業務的先行先試地點，在人民幣國際化上扮演舉足輕重的角色。根據SWIFT的統計數字，全球70%以上的人民幣支付通過香港進行結算。

香港在促進內地企業“走出去”的同時，成為國際投資者“引進來”的主要平臺。專注研究全球經濟的智庫PIIE稱，截至2018年底，中國非金融類對外直接投資在香港的存量達到6220億美元。這一數字大約相當於香港同年GDP的170%。這代表著大量內地企業通過香港投資全球，其中包括越來越多中國央企。

香港也是國際資本流入中國的重要門戶。在中國內地全年所獲得的外地直接投資（FDI）中，通過香港流入的佔總外商投資額的80%。據路透社援引美國商務部數據報道，截至2018年，美國在香港的外商直接投資達825億美元。

由於美元作為國際貿易的結算貨幣，美國實施金融制裁的牌較多，也很嚴厲，可能會釋放出香港投資環境惡化的信號，將損害香港之於中國內地的國際金融中心地位。

比如，美國可以限制某些跨國公司來港或在香港設立地區總部，並對香港的資金流入和流出實行一定管制，可能導致跨國公司對香港的未來失去信心。如此，香港可能不再是投資和貿易的一個頗具吸引力的門戶，中國經濟也將由此而受到傷害。

**美國還有一張牌：不允許美元跟港幣自由兌換及掛鉤。**這是一項嚴厲的制裁。如果取消，則港幣脫鉤，會波及美國在香港的800多家金融企業、1300多家非金融企業，甚至引發金融動盪。實際上，香港是美元作為儲備貨幣做得最好的示範地區（新加坡是一攬子貨幣），如果取消，同時也會影響美元的地位。

美國可能採取的最嚴厲制裁措施，恐怕是切斷中資行對國際銀行的金融連接，就像制裁伊朗那樣。

在中國人大通過“港版國安法”後，美國兩黨議員隨即提出《香港自治法案》。其中最令人關注的是建議制裁中國的主要銀行，禁止相關銀行使用環球銀行金融電信協會信息系統，切斷中資行對國際銀行的金融連接。美提案議員明言，中國的銀行運作體系基本上仍受制於美國金融體系和美元體系，因此對大多數中國主要銀行施加制裁將起到強有力的威脅效果。

這是最簡單的一招。目前，銀行與銀行的國際交易，都要經過這個系統作交收，簡單講，甲買了一批貨要匯款給乙，要將錢由A銀行轉到B銀行，中間就要經過這個系統。如果切斷中資銀行跟這個系統的連接，受制裁的中資銀行將無法與國外的銀行交易，大量存款會被提走，繼而衝擊到香港金融系統。

表面看，環球銀行金融電信協會信息系統是中立機構，但在美元作為國際結算貨幣的制約下，實際是由美國主導，伊朗及俄羅斯都曾被禁與該系統連接，而令其金融系統及貨幣受到致命衝擊。香港作為世界金融中心之一，若出現這種情況，其後果令人不寒而慄。

美國正是看準了這是香港的“七寸”，所以直接發出威脅。美提案議員毫不掩飾地宣稱，他們所推出的《香港自治法》將進一步補充《香港人權與民主法案》中的制裁效力，將制裁範圍擴大，並將制裁措施與金融系統捆綁，增加懲罰的力度。

美國華盛頓哈德遜研究所美中關係專家史帕丁（Robert Spalding）表示，如果華盛頓採取強硬措施，恐將危及中國與自由市場所有金融連結。據他說，一旦這種連結消失，股市、債市、金融交易、環球銀行金融電信協會（SWIFT），都會遭到波及。

這才是對香港衝擊最大的狠招。有專家指出，如此則香港金融系統分分鐘瀕於崩潰，可說是天下大亂。一旦香港的金融中心地位受到削弱或發生改變，也會對中國大陸的經濟產生負面影響。最近，恒生指數重挫、離岸人民幣匯率盤中狂貶，可能就是這種負面影響的超前反應。

但是，特朗普都沒有采取上述極端措施，顯然是留有餘地，不想把事情做絕。

當然，想必對於上述可能引起“災難性後果”的制裁， 作為“底線思維”的中國方面，早就進行了不知道多少次沙盤推演，將美國各種可能的制裁及其可能產生的嚴重後果考慮在內。不然，中國怎麼會有令外界震驚的底氣力推“港版國安法”？！

4 中國考量了“災難性後果”  Dot Care任何制裁

在中國傳遞最重要政治風向的“兩會”上，過去一週裡，國際社會的焦點集中在北京突然宣佈將審議有關制定香港《國安法》的草案。許多中國觀察者形容，對這一消息的震驚程度彷彿一枚“核彈”。

此法案5月28日在中國全國人大閉幕儀式上宣佈通過，立即引發美國及西方盟國反彈。美國國務院發表聲明，稱如果北京強行在香港推動國安法，將重新評估香港的特殊地位。美國總統特朗普警告，華府將作出“非常強烈”的反應。特朗普明言，美國不會袖手旁觀，即將對中國採取“非常有力”的舉措。美國剛剛發佈的《對華戰略方針》表明，華盛頓已放棄對華接觸戰略，轉為全面競爭性的戰略。主管中國政策的前白宮官員何瑞恩就對BBC表示，美中將在很多領域轉為“對抗性”。

**對於中國來說，國家主權安全高於一切，不容退讓，也不能容忍暴力動亂在香港反覆重演。**5月25日英國BBC中文網發佈了一段長約22分鐘的採訪視頻-西方著名中國問題專家、哈佛大學亨利·福特二世社會科學榮休教授傅高義（Ezra F. Vogel）專訪，根據BBC的介紹，專訪是在去年底、今年初傅高義兩度到香港期間完成的。這位《鄧小平時代》一書的作者，在這段採訪中，談到了中美關係，談到了鄧小平時代以及鄧小平之後的中國領導人，更是毫無避諱地談了香港問題，直言稱中國政府“無法容忍使用暴力的人”。接著說：“如果我是北京，我不會容忍！”

因為“不能容忍”，因此不能退讓，也就不再顧忌可能的美國製裁、香港抗議反彈以及經濟影響。其中，最大的可能是，中國政府用其“底線思維”評估了形勢和各種可能，包括“災難性後果”。

這是中國第二次面臨香港的嚴峻局面，第一次中英談判時就是這樣的形勢，那個時候的鄧小平就把什麼後果都想好了。大家都知道，當年撒切爾夫人來華就香港前途進行談判，開始時盛氣凌人，接連發出咄咄逼人的威脅，卻被鄧公一一針鋒相對懟回去。

當撒切爾夫人要用治權換主權，試圖壓迫中國繼續保持英國殖民香港時，鄧公口氣異常堅決地表示：“主權問題不容談判”。按照鄧公的表達，主權問題不是一個可以討論的問題，中國在這個問題上沒有迴旋餘地。在鄧公看來，主權迴歸高於一切！同時意味著著屆時（1997）英國將徹底地結束殖民統治時代。

撒切爾很不甘心，不斷要挾，甚至用威脅的口吻說：“如果中國宣佈收回香港，將會給香港帶來災難性的影響。”（這有點像現在西方的威脅！）鄧公當即堅定地說：“我還要告訴夫人，中國政府在做出這個決策的時候，各種可能都估計到了。如果在15年的過渡時期內香港發生嚴重的波動，那時，中國政府將被迫不得不對收回的時間和方式另作考慮。如果說宣佈要收回香港就會像夫人說的‘帶來災難性的影響’，那我們要勇敢地面對這個災難，做出決策。”

撒切爾夫人繼續以“考慮非和平的方式保留香港”相威脅。鄧公當著很多人的面突然回了一句話：“中國人窮是窮了一點，但打仗是不怕死的！”這位鐵娘子瞬間臉色都變了，結果在走出人民大會堂時摔了一跤。這個鏡頭永遠定格在國際關係史上。

現在這一幕似乎又在重演。中國不顧美國威脅，堅持通過港版國安法，意味著把主權和國家安全放在第一位，沒有迴旋餘地。應該是像當年鄧公一樣，各種可能都估計到了，包括帶來災難性的影響。

實際上，中國可能早就有了預案，即美國可用的最嚴厲的制裁措施也就兩樣：一是取消香港的獨立關稅區地位，但它說了不算；二是切斷中資銀行對國際銀行的金融連接，打擊香港之國際金融中心地位，以及這些是否會帶來“災難性”後果。